ЕРЕМЕЕВ Алексей Ильич

Разграничение предметов ведения и полномочий

между федеральными органами государственной власти

и органами государственной власти

субъектов Российской Федерации

(на примере Республики Саха (Якутия))

Специальность: 23.00.02 - политические институты и процессы

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва -1999

Работа выполнена на кафедре национальных и федеративных

отношений Российской академии государственной службы

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре национальных и федеративных отношений РАГС (1 уч. корп., к. 3343)

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Россия в силу своего географи­ческого расположения и исторических особенностей формирования является полиэтническим государством. На ее территории проживают представители свыше 160 народов, каждый со своей самобытной куль­турой, укладом жизни, своеобразным национальным характером. Процесс присоединения огромных территорий Урала, Сибири, Даль­него Востока и, в частности, Якутии русскими землепроходцами в XVII веке, в необычайно краткие исторические сроки, дальнейшее их освоение показали наиболее характерную черту российской государ­ственности, умение интегрировать в единое государство разные наро­ды со своеобразной культурой, религией, разным уровнем политиче­ского и социально-экономического развития.

Свидетельством того, что народы населяющие территорию Рос­сии составляют единый суперэтнос, является их мирное сосуществова­ние в составе единого государства на протяжении многих веков. На­глядным примером этому служит история взаимоотношений народов, населяющих Якутию. Российское государство всемерно способствова­ло социально-экономическому, культурному развитию и демографи­ческому подъему коренных народов Якутии.

Процесс реформирования политической системы и государ­ственного устройства России столкнулся со множеством проблем, об­условленных целым комплексом политических, социальных, экономи­ческих и культурных противоречий. Совершенствование федеративных отношений является одной из составляющих данного процесса, ключе-

вым моментом которого является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами государственной власти субъектов федерации.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий одна из наиболее сложных и потому имеет первостепенное значение во всех федеративных государствах. Процесс становления новых федера­тивных отношений, демократизации и социально-экономического ре­формирования в многонациональном Российском государстве сопро­вождается ростом самосознания народов и их стремлением к само­определению. В этих условиях основными задачами Российского госу­дарства является сохранение целостности государства и оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами федерации.

Современный российский федерализм пока не достиг рациональ­ного распределения властных функций и полномочий между федераль­ными и региональными институтами власти. Об этом отмечено и в по­слании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, "Россия между двумя эпохами". В нем говорится: "Рецидивы унита-ристского мышления и соответствующих ему методов действий феде­ральных органов власти не менее опасны для нашего еще не окрепшего федерализма, чем региональный сепаратизм. Фактором, сдержи­вающим формирование единой исполнительной вертикали, является незавершенность процесса разграничения предметов ведения и распре­деления полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным са­моуправлением" '.

В данной ситуации анализ проблем и перспектив разграничения

¹ Послание Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию "Россия между двумя эпохами" в статье "Третье тысячелетне будет эпохой России". //Якутия, 01.04.1999.

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти Республики Саха (Якутия), как одного из наиболее крупных и стабиль­ных национально-государственных образований Российской Федера­ции приобретает большую актуальность. В республике удалось избе­жать негативных моментов "парада суверенитетов", создать норматив­но-правовую базу для дальнейшего государственного строительства в рамках российского законодательства, добиться сохранения межна­ционального согласия и избежать резкого спада производства.

Актуальность данной темы обусловлена также геополитическим фактором. Территория Якутии занимает большую часть северо-востока страны, к которому с давних времен проявляют интерес стра­ны Азии и Северной Америки. Республика Саха (Якутия) имеет пер­спективы играть важную роль в развитии Азиатско-тихоокеанского региона, который возможно сыграет в будущем, определяющую роль в мировой политике.

Необходимо отметить, что проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) пока не нашла достаточного освещения в исследовани­ях, посвященных изучению современного Российского федерализма.

Степень научной разработанности проблемы. Специфичность и уникальность теоретической и прикладной базы данных проблем ис­следования предполагают необходимость междисциплинарного под­хода, обусловленного изучением многочисленных научных трудов в политологии, юриспруденции, философии, экономики, общей теории управления, социологии, психологии и других областях научного по-

знания.

Отдельные аспекты управления Якутией в Российской Империи и разграничения предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти РСФСР и органами государственной власти Якутской АССР освещают в своих работах ряд авторов: В.Л. Серошевский, Я.И. Линденау, Л.Г. Левенталь, В.М. Ионов, С.А. Токарев, А.П. Окладников, С.В. Бахрушин, Г.П. Башарин, М.М. Федоров, Г.Г. Макаров.

В частности, С.А. Токарев, А.П. Окладников, С.В. Бахрушин в своих фундаментальных трудах рассмотрели эволюцию взаимоотно­шений царского правительства и якутского общества в ХУЛ - начале XX веков, историю становления государственности в Якутии после Октябрьской революции².

Якутские исследователи Г.П. Башарин, М.М. Федоров, Г.Г. Макаров рассмотрели становление государственности Якутии после Октябрьской революции ³. Например, М.М. Федоров исследует становление нормативно-правовой базы для Якутской АССР, юриди­ческие аспекты оформления нового статуса Якутии после Октябрьской революции в период с 1918 по 1937 годы.

Существенным вкладом в изучение всего спектра проблем феде­ративных отношений в России являются исследования таких ученых, как Р.Г. Абдулатипов, Г.В. Атаманчук, Л.Ф. Болтенкова, С.Д. Валентен, Л.М. Дробижева, Б.С. Крылов, К.В. Калинина, Г.И. Королева-Конопляная, В.Н. Лысенко, А.А. Мацнев, Г.И. Марченко, A.M. Мигранян, В.А. Михайлов, В.А. Печенов,

² Токарев С.А. Очерки истории Якутского народа. М., 1940; Окладников А.П. История Якутской АССР. М.; Л., 1955; Бахрушин С.В. Исторические судьбы Якутии. Л., 1927.

³ Башарин Г.П. История аграрных отношений в Якутии. М., 1956; Федоров М.М. PaiBimie совет­ской государственности в Якутии (1918-1937). Якутск, 1967; Макаров Г.Г. Образование Якутской АССР. Якутск, 1957.

Ю.А. Тихомиров,      В.А. Тишков,      Б.Н. Топорнин,      И.А. Умнова, Л.М.Энтин⁴.

Так, в частности, Р.Г. Абдулатипов, изучая альтернативы разви­тия российского общества, связывает понимание современных проблем и состояния Российской Федерации с процессом ее возникновения и развития ⁵. Значимость воздействия исторических факторов на форми­рование современных концепций государственного устройства и про­цессов федерализации России освещена и в работах В.А, Михайлова ⁶. Л.М. Энтин на примере ряда федеративных государств показывает, как конституционно закрепленный принцип разделения властей в той или иной мере применяется в построении и функционировании государ­ственных институтов. Им выявлены проблемы и противоречия, с кото-

⁴ См. Абдулатипов Р.Г. О федеративной и национальной политике Российского государства. М., 1995; он же, Национальная идея и национализм // Эгнополитический вестник J*3, M., 1995; он же, Только закон может остановить беззаконие // "Независимая газета", 16.07.1996; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма- М., 1994; Абдулатипов Р„ Михайлов В., Чичановский А. Национальная политика Российской федерации: от концепции к реализации. М., 1997; Ата-манчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М. 1990; он же, Теория государ­ственного управления: Курс лекций, М., 1997; Валентен С., Российские реформы и российский фе­дерализм // Федерализм, 1996, №1; Галаев А.С. Федерализм в России. Исторические предпосылки и современный этап развития. М. 1997; Дробижева Л. Демократия и национализм в Российской Федерации 90-х годов. В кн.: Куда идет Россия? Социальная трансформация постсоветского про­странства. М., 1996, с.146- 147. 158, 175- 17*; Калинина К.В. Национальные отношения в СССР: история и современность; Королева - Конопляная Г.И., Мацнев А.А., Тавадов Г.Т. Россия в по­исках формулы национального возрождения // Социально - политический журнал. М., 1994, №2; Королева Конопляная Г.И. Вопросы национально - государственного устройства в программах политических партий и движений России XX века. М., 1997; она же, В поисках средства разделе­ния соединенного // Федерализм, М., 1996, №3; Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995; он же, Порочна ли договорная основа федеративных отношений? В кн.: "Сборник договоров н соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", М., 1997.; Марченко Г.И. Какую Россию мы приобретаем? // Октябрь, 1995, №2; он же, Методологические подходы к исследованию этнополнтнческих явлений. // Вестник Московского университета. Серия 12: политические науки №1. М., 1995; КлямкинИ. И МиграшнА., "Нужна железная рука?" //Ли­тературная газета, 16.08.1989; Михайлов В.А. Национальная политика как фактор государствен­ного строительства. М., 1995; Печенев В.А. О национальной и региональной политике в федера­тивной России. // Этнополитнческий вестник №1-2. М., 1995; Тишков В.А. Дилеммы развитие России. // Этнополитический вестник №1. М., 1992; Тншков В.А. Что есть Россия? (Перспективы нациестронтельства). // Вопросы философии, №2, 1995, с. 9 -10; Умнова ИЛ., Асочаков А.С., От договора до Конституции // Российская Федерация, М., 1995, №12; Умнова И.А., How to Reshape the Russian Federation//Passport to the New World, M., 1997,1*4. ^s Абдулатипов Р.Г. Парадоксы суверенитета. М„ 1995, с. 34 - 63.

'Михайлова В.А. Национальная политика как фактор государственного строительства. М., 1995, с. 14-29.

рыми сталкивается реализация в России механизма сдержек и противо­весов, позволяющего сбалансировать различные ветви власти ⁷. Сопо­ставлению особенностей становления политических партий как инсти­тутов гражданского общества и различных аспектов развития россий­ского федерализма посвящены работы Г.И. Королевой - Конопляной⁸. И.А. Умнова, исследуя формально юридическую модель, а фактически отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, исходит из рассмотрения современной конституционной модели российского фе­дерализма как модели переходного периода, сочетающей в себе "централизацию и децентрализацию, дуалистические и кооперативные отношения в системе разделения государственной власти" ⁹.

Отмечая накопленный опыт в научном исследовании рассматри­ваемой проблемы, необходимо отметить, недостаточную изученность вопросов, связанных с принципами разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Практиче­ски отсутствуют, за исключением диссертаций В.Н. Лысенко, А.С. Галаева, И.А. Умновой, Б.А. Барганджия, А.Н. Кима, приклад­ные политико-правовые исследования в сфере управления такого рода процессами ¹⁰.

Из работ касающихся проблем становления государственности

⁷ Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. М-, 1995, с. 37 - 173

⁸ Королева - Конопляная Г.И. Вопросы национально - государственного устройства в програм­мах политических партий н движений России XX века. М., 1997; Королева - Конопляная Г.И., В поисках средства разделения соединенного //Федерализм, М-, 1996, №3, с. 1!8 120.

⁹ Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма, ДДЮН, М., 1997.

¹⁰ Лысенко В.Н. Основные черты и тенденции развития федеративных отношений в России на со­временном этапе, ДДПН, М., 1995; Галасв А.С., Развитие федерализма в России как основа госу­дарственного устройства, КДПН, М., 1997; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма,. ДДЮН,. М., 1997; Барганджия Б.А. Разграничение предметов ведения и полномочий как проблема совершенствования федеративных отношении в России.. КДПН. М., 1998; Ким А.Н. Конституционно-договорные основы разграничения предметов ведения и полно­мочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. КДЮН. М., (996.

Республики Саха (Якутия) в 90-х годах XX века можно отметить рабо­ты М.Е. Николаева, Ф.С. Тумусова ".

Первый президент Республики Саха (Якутия) М.Е. Николаев в своих выступлениях, статьях и книгах неоднократно касался проблемы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным Центром и республикой в контексте становления и развития государ­ственности новой демократической России. В отличие от первого ав­тора, Ф.С. Тумусов рассматривает в своих работах, в первую очередь, экономические аспекты становления суверенитета Республики Саха (Якутия).

Подводя итоги историографического обзора данной проблемы необходимо отметить, что несмотря на очевидную актуальность про­блемы разграничения предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной зласти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти Республики Саха (Якутия) еще не стали объектом всестороннего политологического исследования. Анализируя основные тенденции современного общественного развития, перспективы совер­шенствования федеративных отношений, диссертант стремился учесть выводы и оценки других авторов и осветить круг вопросов, связанных с заявленной в настоящей работе проблематикой.

Цель исследования состоит в раскрытии сущности процесса раз­граничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Саха (Якутия), как политико-правового механизма совер­шенствования российского федерализма.

¹¹ Николаев М.Е. Арктика: боль и надежда России. Якутск, 1994; Николаев М.Е. Путь к суверени­тет}. Якутск, 1992; Николаев М.Е. Духовность - наша вера в торжество человечности и справед­ливости. Якутск, 1999; Тумусов Ф.С. Стратегия формирования инвестиционного потенциала ре­гиона. М., 1995; Тумусов Ф.С. Финансы республики: от прошлого к будущему. М., 1995.

Данная цель реализуется через постановку следующих задач:

-   Обобщить и проанализировать нсторико-правовые основы и этапы становления государственности Якутии;

-   Показать особенности взаимоотношений органов государственной власти СССР, РСФСР с органами государственной власти Якутской АССР;

-   Исследовать причины, приведшие к изменению государственного статуса Якутской АССР и возникновению новых отношений с феде­ральным и союзным центрами в начале 90-х годов;

-   Определить характер и сущность проблем, возникших в ходе ста­новления новых федеративных отношений;

-   Проанализировать нормативно-правовые документы, регулирую­щие взаимоотношения между федеральным Центром и Республикой Саха (Якутия);

-   Определить перспективы договорного разграничения предметов ве­дения и полномочий между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия).

Предметом исследования является процесс разграничения предме­тов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации с одним из ее субъектов - Республикой Саха (Якутия) при совершенствовании федеративных отношений в России, создании объективных условий для дальнейшего развития государ­ственности Якутии и укрепления Российского государства.

Теоретическую и методологическую базу диссертационного ис­следования составляют фундаментальные общенаучные методы позна­ния в их применении к рассмотрению вопросов совершенствования фе-

деративных отношений посредством разграничения предметов ведения и полномочий. В силу того, что теоретическая и методологическая база обусловлены многоаспектным характером проблемы, при изучении политических и правовых норм разграничения предметов ведения и полномочий были применены методы диалектического познания, си­стемного подхода, междисциплинарного подхода, сравнительно - ис­торического и структурно - функционального анализа.

Автор в своей диссертационной работе опирается на: Конститу­ции Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), федеральные законы и законы Республики Саха (Якутия), постановления Прави­тельства Российской Федерации и Правительства Республики Саха (Якутия), постановления и стенографические отчеты сессий съездов народных депутатов СССР, РСФСР, Верховных Советов СССР, РСФСР, Якутской АССР, Якутской Саха ССР, Государственной Ду­мы Российской Федерации и Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия); Договор и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия); на труды отечественных ученых посвящен­ных проблемам федеративных отношений и их геополитическим и эт-нополитическим аспектам; архивные документы ЦГАОР, Националь­ного Архива РС(Я) и филиала Национального Архива РС(Я).

Научная новизна исследования обусловлена, прежде всего, самой темой, обращение к которой предпринимается в региональном аспекте практически впервые. Диссертантом сделана попытка комплексного изучения процесса разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор-

10

ганами государственной власти Республики Саха (Якутия). Исходя из этого сделаны следующие выводы:

- проанализированы выдвигавшиеся в Якутской АССР в 20-е го­ды альтернативные проекты развития федеративных отношений в СССР, которые не потеряли свою актуальность и сегодня;

- на начальном этапе становления новых федеративных отноше­ний в Республике Саха (Якутия) значительную роль сыграл субъектив­ный фактор;

- конституционное оформление федеративного устройства в Рос­сии способствовало трансформации процесса разграничения предме­тов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти PC (Я) в единые правовые рамки;

- Договор и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти PC (Я) не реализованы на практике вследствие превалирования политической составляющей этих документов;

- при совершенствовании законодательного оформления разгра­ничения предметов совместного ведения объектом разграничения ста­нут не предметы ведения, а разграничение полномочий между испол­нительными органами государственной власти РФ и исполнительными органами государственной власти субъектов федерации.

Практическая значимость исследования состоит в том, что обоб­щенный и систематизированный в диссертации материал может ис­пользоваться федеральными и региональными органами власти для дальнейшего совершенствования федерализма в России, реализации Концепции государственной национальной политики Российской Фе-

дерации. Некоторые положения и выводы диссертации нашли отраже­ние в служебных записках автора в Министерстве по делам народов и федеративным отношениям Республики Саха (Якутия).

Результаты работы могут быть востребованы для дальнейших этнополитологических исследований, при чтении курсов по политоло­гии, социологии и новейшей истории в высших и средних учебных за­ведениях, а также на различных курсах повышения квалификации го­сударственных служащих в системе переподготовки кадров.

Апробация работы. Основные положения и идеи диссертации прошли апробацию в опубликованных научных статьях. С промежу­точными результатами работы автор выступал на научных и научно-практических конференциях и семинарах, на проблемной группе ка­федры национальных и федеративных отношений Российской акаде­мии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура работы. Работа по структуре состоит из введения, трех разделов, заключения, списка источников и литературы, приложений.

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность рассматриваемой темы, степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи ра­боты, объект и предмет исследования, обозначены теоретическая, ме­тодологическая и эмпирическая базы диссертационного исследования, показана ее новизна и практическая значимость.

В первом разделе - "Общие черты и отличительные особенности положения Якутии в составе России (Российской Федерации): истори-

12

ко-политологический анализ" - рассматриваются базовые элементы формирования якутского общества, проанализирована эволюция вза­имоотношений Российской Федерации с Республикой Саха (Якутия).

В данном разделе рассматривается эволюция взаимоотношений центрального российского (советского) правительства с региональны­ми якутскими властями, в связи с тем, что вне общеисторического кон­текста нельзя дать объективную оценку такой частной, хотя и важной проблемы, как разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государ­ственной власти субъектов федерации. Особое внимание уделено ис­следованию поисков оптимальной модели управления, наиболее при­емлемого соотношения властных функций между центральными и якутскими властями в период с XVII века до конца 80-х годов XX века.

При рассмотрении дореволюционного периода истории необхо­димо отметить, что присоединение Якутии к России способствовало социально-экономическому и культурному развитию края. Народы Якутии стали приобщаться через русскую культуру к достижениям ми­ровой цивилизации. При непосредственном анализе проблем управле­ния Якутией и разграничения властных полномочий между централь­ными, губернскими и областными властями необходимо подчеркнуть, что в период с середины XVII века до середины XIX века, царское пра­вительство проводило в целом продуманную и взвешенную политику, учитывающую интересы населения Якутии, ее особенностей. Был до­стигнут разумный компромисс между центральным правительством, губернскими и областными властями, а также представителями якут­ской родовой знати. Значительная часть полномочий, прежде всего в сфере экономики и финансов была передана на места, в Якутию.

13

Во второй половине Х1Х-начале XX веков в результате админи­стративной реформы 1851 года органы местного самоуправления, от­вечающие особенностям региональной и национальной специфики, были заменены волостными органами управления общероссийского типа. Все прежние административные единицы, созданные по родово­му или национальному принципу, постепенно заменялись территори­альными. Унификация системы управления зачастую сопровождалось насильственной русификацией.

В результате Октябрьской революции 1917 года в России про­изошло коренное изменение социально-экономического и территори­ально-административного устройства. Была полностью изменена си­стема государственных органов власти. Формальной ее основой стала система Советов, а фактической - аппарат коммунистической партии.

В развитии советской государственности в Якутии достаточно четко прослеживаются два этапа. Первый, относится к периоду от 1917 года до конца 20-х годов. Он характеризуется постепенным становле­нием социалистической государственности Якутии, делегированием союзным руководством достаточно широких полномочий на места, соблюдением принципов ленинской национальной политики. Второй, начинается в конце 20-х годов и заканчивается в конце 80-х годов. Он характерен становлением, развитием и постепенным разложением ад­министративно-командной системы, тоталитарным политическим ре­жимом, бесправием республиканских властей.

Наиболее примечательными событиями первого этапа стали соз­дание в 1922 году Якутской АССР и выступление сторонников партии якутских конфедералистов в 1927 году.

Образование Якутской АССР в результате упорной и настойчиг

14

вой борьбы якутских большевиков за создание автономии, означало обретение якутским народом впервые в своей истории государствен­ности.

В первые годы после ее образования республиканские власти по­лучили достаточно широкие полномочия для эффективного решения многих насущных проблем на месте. Это способствовало ликвидации неграмотности, развитию культуры, системы образования, экономики.

Со второй половины 20-х годов в СССР начинается фактический пересмотр принципов ленинской национальной политики, свертывание НЭПа, усиление влияния аппарата ЦК ВКП(б) во главе с И.В. Стали­ным. Против этого одним из первых в стране выступила "Младо-якутская национальная советская социалистическая партия конфедера-листов середняцко-бедняцкого крестьянства". Она была создана в Яку­тии в сентябре 1927 года одним из первых якутских интеллигентов, юристом, выпускником МГУ П.В. Ксенофонтовым.

Конфедералисты резко осуждали пересмотр принципов ленин­ской национальной политики, культ личности И.В. Сталина, произвол властей, игнорирование особенностей Якутии.

Как свидетельствует программа партии, они видели выход из сложившейся ситуации во "всемерном содействии действительному утверждению социализма в Якутии... ибо единственный путь сохране­ния якутской нации... в неукоснительном стремлении ее к социализму при содействии передовых советских социалистических республик, и под их братским руководством (на основе договорных отношений)" ¹².

Конфедералисты выступали за повышение статуса Якутской АССР до статуса союзной республики и ее вхождение в состав СССР "на особо договорных условиях в качестве равноправной стороны, об-

ч Архив МВД PC (Я), ф. 6, оп. I, д. 43, л. 6.

15

падающей такими правами, которые гарантировали бы якутской на­ции действительную возможность самостоятельного решения вопросов концессионной и колониальной политики на ее территории, распоря­жение землями, ее недрами, водами и лесами своей территории" ^|3.

Все это предусматривалось зафиксировать в союзном договоре, в котором "устанавливаются гарантии сохранения социалистического характера республики" ^|4.

Мирное выступление конфедералистов в конце 1927 года было жестоко подавлено органами ГПУ под руководством эмиссаров цен­тра. Десятки человек были расстреляны, сотни попали в тюрьмы и ла­геря. Руководители Якутского обкома ВКП (б) за излишнюю мягкость были сняты со своих постов и отозваны из Якутии.

В дальнейшем на примере Якутской АССР четко прослеживается формальность принципов демократии и федерализма. Всевластие Цен­тра, ограничение прав союзных и автономных республик превратили СССР в федерацию лишь по форме. По сути СССР был унитарным го­сударством тоталитарного типа.

Во втором разделе - "Становление новых федеративных отноше­ний в Российской Федерации (на примере Республики Саха Якутия) в 90- е годы" - рассматриваются общие принципы и особенности раз­граничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Саха (Якутия), сущность и значение этого процесса с точки зрения развития государственности многонационального народа Яку­тии в составе Российской Федерации, приведен анализ политико-правовых аспектов и закономерностей становления новых федера-

¹³ Архив МВД PC (Я), ф. 6, оп. 1, д.43, л. 7. '⁴Там же, л. 8.

16

тивных отношений в Российской Федерации.

Отмечается, что основной причиной совершенствования федера­тивных отношений между федеральным Центром и Республикой Саха (Якутия) стал экономический фактор. До начала 90-х годов органы го­сударственной власти Якутской АССР не обладали полномочиями в области управления экономикой республики. Они не могли влиять на размещение и развитие производительных сил на территории респу­блики. Контрольная власть республики не распространялась на орга­низацию и деятельность большинства промышленных предприятий. Целые отрасли промышленности, управляемые из Центра, не прини­мали участия в формировании государственного бюджета республики. Так, от реализации валютного и другого сырья Якутии Советский Со­юз ежегодно получал 2,5 миллиарда долларов прибыли, а республика от этой суммы только около 4 процентов ^|5.

Принятие Декларации о государственном суверенитете Якутской-Саха ССР связана с обновлением Российской Федерации, процессом ломки командно-административной системы. Она направлена на раз­витие государственности Якутии, являющейся составной частью Рос­сии, на формирование экономической самостоятельности республики по определенным направлениям развития народного хозяйства. При этом, Республика Саха (Якутия) с самого начала отвергла идею по­строения федеративного государства, предполагающего право его субъектов на выход из федерации. Добиваясь подписания Федера­тивного договора, высший представительный орган республики руко­водствовался Конституциями РСФСР и Якутской-Саха ССР, Деклара­цией о государственном суверенитете Якутской-Саха ССР, необходи­мостью децентрализации управления экономикой, повышения само-

¹⁵ Николаев М.Е. Путь к суверенитету. - Якутск, 1992. - С. 37.

17

стоятельности регионов в решении социальных и культурных вопро­сов.

В ходе исследования, диссертант пришел к выводу, что Федера­тивный договор не стал учредительным документом создания федера­тивного государства. Вместе с тем, Федеративный договор предотвра­тил угрозу распада Российской Федерации. Он создал институт субъек­та Российской Федерации, определил его государственно-правовое со­держание, признал государственность Республики Саха (Якутия) в со­ставе Российской Федерации, объявил республики собственниками природных ресурсов, легализовал ограниченную дееспособность в об­ласти внешнеэкономических отношений.

Согласно Федеративному договору к полномочиям федеральных органов отнесены такие виды государственной деятельности, как регу­лирование, установление, управление, принятие, изменение и форми­рование. Кроме того, федеральные органы наделены универсальными полномочиями, подразумевающими принятие ими всех возможных мер для достижения целей, определенных Федеративным договором - до­стижение и укрепление межнационального согласия, доверия и вза­имопонимания по определенным областям: федеральному бюджету; федеральной собственности; федеральной энергетической системе; фе­деральному транспорту, информации, связям; обороне и безопасности; оборонному производству.

К сфере исключительных полномочий Российской Федерации за­кономерно отнесены предметы ведения, составляющие, материальное выражение ее целостности и единства: территория Российской Федера­ции, гражданство, установление системы органов государственной власти, их формирование, федеральный бюджет, федеральные налоги и

18

сборы, федеральные энергетические системы, внешняя политика, обо­рона, безопасность, статус и защита государственной границы, терри­ториальных вод, воздушного транспорта, экономических зон и конти­нентального шельфа, федеральные законы.

Впоследствии, все основные принципы федеративного уст­ройства, записанные в Федеративном договоре были внесены в новую Конституцию Российской Федерации, Таким образом, Федеративный договор стал правовой основой для конституционного оформления разграничения предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти субъектов Федерации.

Проведенный диссертантом анализ Конституций Российской Фе­дерации и Республики Саха (Якутия) показал, что некоторые положе­ния Конституции Республики Саха (Якутия) не соответствуют Консти­туции Российской Федерации. Например, в ст. 7 Конституции Респу­блики Саха (Якутия) сказано, что "Конституция Республики Саха (Якутия) обладает верховенством на территории республики и ее нор­мы имеют прямое действие" ^|6. Это положение не соответствует ч. 1 и ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации, которые гласят "суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее тер­риторию, а ее Конституция и законы имеют верховенство на всей тер­ритории Российской Федерации" ^|7. Согласно ст. 70 Конституции Рес­публики Саха (Якутия) Президент Республики Саха (Якутия) "принимает решения о дислокации на территории Республики Саха (Якутия) воинских формирований, контролирует их передвижение и деятельность, определяет нарушения ими договорных обязательств",

¹⁶ Конституция Республики Саха (Якутия). - Якутск, 1995. - С. 5.

¹⁷ Конституция Российской Федерации. - М., Дело, 1999. - С. 4.

19

также "определяет порядок образования территориальных воинских и иных формирований"¹⁸. Это противоречит ч. 5 ст. 13 Конституции Рос­сийской Федерации, где сказано: "запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя и нарушение це­лостности Российской Федерации, подрыв безопасности, создание во­оруженных формирований, разжигание расовой, национальной и ре­лигиозной розни" ^|9, ст. 72, где вопросы обороны отнесены к исключи­тельной компетенции Российской Федерации, ч. 1 ст. 87, где сказано, что "Президент Российской Федерации является Верховным Главно­командующим вооруженными силами Российской Федерации" ²⁰. Но при этом надо подчеркнуть, что Конституция Республики Саха (Якутия) была принята за полтора года до принятия Конституции Рос­сийской Федерации.

Особенностью становления новых федеративных отношений между федеральным Центром и Республикой Саха (Якутия) является то, что немаловажную в этом процессе сыграл субъективный фактор. Доверительные отношения Президента Российской Федерации Бориса Ельцина с Президентом Республики Саха (Якутия) Михаилом Ни­колаевым способствовали подписанию в марте 1992 года "Соглашения о взаимоотношениях между Правительствами Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) по экономическим вопросам". В нем была установлена квота республики на золото в размере 11,5 процента, на ювелирные алмазы в размере 20 процентов, которые выкупались Пра­вительством Республики Саха (Якутия). Изначально соглашение рас­сматривалось, как документ, который будет разграничивать полномо-

¹³ Конституции Республики Саха (Якутия). - Якутск, 1995. - С. 24. ¹⁹ Конституция Российской Федерации. - М., Дело, 1999. - С. 6. ²¹¹ Там же.-С. 24.

20

чия по алмазно-бриллиантовому и золотодобывающему комплексам между федеральным Центром и Республикой Саха (Якутия). Это вы­ражалось в силу того, что основное производство республики было связано с этими отраслями производства, а также с угольной промыш­ленностью. Впоследствии республиканский бюджет на 80 процентов формировался за счет алмазно-бриллиантового комплекса ²¹. Утверж­дение вышеназванных квот по золоту и алмазам и их соблюдение в те­чении последующих нескольких лет позволили республике сформиро­вать фонд драгоценных металлов и драгоценных камней, создать вне­бюджетные валютные фонды "Баргарыы", "Фонд будущих поколе­ний", "Дети Саха-Азия".

По мнению автора, большое значение субъективный фактор сыграл при подписании Указа Президента Российской Федерации "О первоочередных мерах по реализации Федеративного договора в Рес­публике Саха (Якутия)", который стал правовой основой принятия фе­деральной программы "Программа социально-экономического разви­тия Республики Саха (Якутия) на 1995-2005 годы". Эта программа ох­ватывает широкий круг вопросов, затрагивающие приоритетные на­правления экономики республики.

В заключении раздела диссертантом подчеркивается, что пред­ставители органов государственной власти Республики Саха (Якутия) сыграли положительную роль при конституционном оформлении раз­граничения предметов ведения и полномочий между органами госу­дарственной власти федерального Центра и органами государственной власти субъектов федерации. Отмечается, что переход к новым федера­тивным отношениям позволил получить Республике Саха (Якутия) ре­альные права для самостоятельного решения многих насущных про-

²¹ Птнцын В.И. Бюджет 1996 года// Якутия. - 1996.- 10 февраля.

21

блем. На основании изложенных положений автором сделан вывод о том, что наиболее приемлемым вариантом государственного уст­ройства для России является конституционно-договорная модель феде­ративного государства.

В третьем разделе - "Договорные отношения - как способ разгра­ничения предметов ведения и полномочий: проблемы и перспективы" -проанализирована нормативно-правовая база поставленной пробле­мы, рассмотрены значение и роль договорного процесса для развития федеративных отношений, возможные перспективы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Основной проблемой договорного разграничения предметов ве­дения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации яв­ляется отсутствие четкого определения места и роли договоров о раз­граничении предметов ведения и полномочий в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации. До сих пор правовой основой заключения подобных договоров остаются лишь указы Президента Российской Федерации от 12 марта 1992 года № 370 и от 25 ноября 1996 года № 1593, а также положения ст. 5, 11, 78 федеральной Консти­туции ²².

Автором отмечается, что на данном этапе договоры о разграни­чения предметов ведения и полномочий не выполняют свою основную функцию - учет особенностей каждого субъекта федерации. В большей степени они стали проявлением политического компромисса между федеральным Центром и некоторыми субъектами федерации. Как по­казала практика, это одно из эффективных средств, позволяющих

" Конституция Российской Федерации. - М., Дело, 1999. -С. 4, 6, 21.

22

снять напряжение во взаимоотношениях Центра и регионов, цивилизо­ванно урегулировать противоречия между ними. Договоры о разгра­ничении предметов ведения и полномочий федерального Центра с кра­ями и областями Российской Федерации стали инструментом в пред­выборной борьбе для правящей политической элиты России.

Договор и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской фе­дерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) охватывает большинство предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации. Положения Договора соответству­ют Конституции Российской Федерации, укрепляют равенство ее субъ­ектов, учитывают особенности республики и направлены на обеспече­ние соответствия правовых нормативных актов республики федераль­ным законам. Он обязывает органы государственной власти Республи­ки Саха (Якутия) действовать в соответствии с Конституцией России-скои Федерации. В нем выделены предметы ведения Республики Саха (Якутия), есть статья о порядке реализации его положений. В перечень предметов ведения органов государственной власти Республики Саха (Якутия) входят те вопросы, которые не отнесены к предметам ведения Федерации и не включены в список совместных предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Некоторые соглашения о разграничении полномочий между ор­ганами исполнительной власти Российской Федерации и органами ис­полнительной власти Республики Саха (Якутия) носят лишь деклара­тивный характер и отражают планы о намерениях сторон в различных областях. Например, не указаны механизмы реализации достигнутых договоренностей в соглашениях о разграничении полномочий в облас-

23

ти управления Северным морским путем и в области экономики.

Отдельные соглашения о разграничении полномочий между ор­ганами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти Республики Саха (Якутия) лишь дублируют федеральные законы, при­нятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. Например, в Соглашении о раз­граничении полномочий в области высшего и среднего профессио­нального образования отражены полномочия Правительства Россий­ской Федерации, которые закреплены в Федеральном законе "О выс­шем и послевузовском образовании".

Серьезным препятствием в реализации на практике договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий являет­ся отсутствие механизмов обеспечения этих документов финансовыми и материально-техническими ресурсами. Например, федеральная сто­рона из взятых на себя обязательств, в Соглашении о разграничении полномочий между органами исполнительной власти Российской Фе­дерации и органами исполнительной власти Республики Саха (Якутия) в области агропромышленного комплекса, выполняет лишь разработ­ку нормативно-технической документации по продукции агропро­мышленного комплекса.

Подводя итоги раздела, необходимо отметить, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий в нынешнем виде себя исчерпали. Диссертантом проанализированы возможные варианты со­вершенствования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального Центра и орга­нами государственной власти субъектов Федерации. Наиболее прием­лемым из них, на наш взгляд, является разграничение предметов веде-

24

ния и полномочий только по предметам совместного ведения. При этом по ним федеральный орган законодательной власти принимает федеральные законы, устанавливающие основы (общие принципы) правового регулирования, а органы законодательной власти субъектов Федерации принимают законы прямого действия, которые учитывают особенности субъектов Федерации. В этом случае предметы совместно­го ведения не станут объектом разграничения между федеральным Центром и субъектами Федерации. На первую роль выйдут соглаше­ния о разграничении полномочий по предметам совместного ведения.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются основные результаты работы, вырабатываются рекомен­дации.

По теме диссертации опубликованы работы:

1. Еремеев А.И. Проблемы совершенствования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации// Сборник трудов ЭКОСОИ. Вып. 1. Якутск, 1999,-0,6 п.л.

2. Еремеев А.И. Разграничение предметов ведения и полномочий как основа федеративных отношений// Гуманитарные науки на рубеже XXI веке (Сб. науч. трудов). Якутск, 1999. - 0,5 п.л.